Dlouhé čekání na whistleblowing zákon
Zákon o ochraně oznamovatelů (whistleblowerů) jsme vyhlíželi opravdu dlouho. Deset let snahy přineslo ovoce v podobě transpozice evropské směrnice o ochraně o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. Sice s rok a půl dlouhým zpožděním, kterým jsme si vysloužili historicky první unijní pokutu (o její výši bude rozhodovat Evropský soudní dvůr), ale zároveň došlo k naplnění mnoha mezinárodních závazků České republiky.
V České republice se o přijetí obecné úpravy ochrany oznamovatelů diskutovalo řadu let. Ministerstvo spravedlnosti ve spolupráci s Nejvyšším státním zastupitelstvím a Justiční akademií v letech 2020-2023 na přijetí nové úpravy veřejnost připravovalo prostřednictvím projektu „Zintenzivnění boje proti korupci zvyšováním povědomí veřejného sektoru se zaměřením na soudce, orgány činné v trestním řízení a veřejnou správu“ podporovaného z Fondů EHP. Cílem projektu bylo posílit obecné vnímání komplexní problematiky korupce v ČR, vytvořit základy pro tvorbu a posílení kodexů chování pro soudce a státní zástupce, zlepšit ochranu oznamovatelů protiprávního jednání a zvýšit povědomí veřejného sektoru (soudců, státních zástupců a zaměstnanců veřejné správy) o problematice korupce.
Nový zákon č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů, Poslanecká sněmovna schválila v dubnu 2023, po téměř pěti měsících projednávání. Zákon byl přijat s jedinou zásadní změnou oproti vládnímu návrhu, a tou bylo tolik diskutované rozšíření věcné působnosti zákona o přestupky s pokutou nejméně 100.000 Kč. Před schválením Parlamentem také probíhaly intenzivní diskuse o zachování institutu anonymních oznámení. Praxe whistleblowingu totiž fungovala v českém prostředí již dávno, nejen v nadnárodních organizacích nebo společnostech kótovaných na burze, ale také v úřadech v režimu zákona o státní službě. A právě zkušenosti z praxe ukazovaly důležitost anonymních oznámení. Anonymita oznamovatele nakonec v zákoně ukotvena nebyla. Anonymní oznámení tedy nemusí být přijímána a zpracovávána, s výjimkou subjektů s povinnostmi vyplývajícími z AML legislativy, které musí přijímat i anonymní hlášení.
Zákon o ochraně oznamovatelů
Dne 1. srpna 2023 nabyl účinnosti zákon č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů, a zákon č. 172/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů.
Zákon na ochranu oznamovatelů se vztahuje na většinu státních úřadů, samosprávu a většinu zadavatelů veřejných zakázek, stejně jako na všechny zaměstnavatele, kteří ke dni 1. ledna každého roku zaměstnávají 50 a více zaměstnanců. Pokud organizace spadá pod působnost zákona o praní špinavých peněz (zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu), jako například banky, pojišťovny, další finanční instituce, provozovatelé hazardních her, realitní kanceláře atd., pak je povinna zavést whistleblowing proces bez ohledu na počet zaměstnanců.
Povinné subjekty musí na svých webových stránkách zveřejnit informace o fungování jejich interního kanálu pro oznamovatele, způsobu hlášení, kontaktní údaje příslušné osoby a další související informace.
Jak a komu se podává oznámení?
Oznámení musí být možné podat jak písemně, tak ústně. Pokud osoba podávající oznámení požádá o osobní setkání, příslušná osoba (whistleblowing officer) musí přijmout hlášení na osobním setkání naplánovaném do rozumné lhůty, nejpozději do 14 dnů od žádosti osoby podávající hlášení. Zákon o ochraně oznamovatelů zavádí také přísné lhůty pro potvrzení přijetí oznámení (7 dnů) a pro posouzení a vyšetřování oznámení (30 dnů, které mohou být prodlouženy), vedle konkrétních požadavků na důvěrnost a vedení záznamů.
Oznamovatelé mohou oznámení podávat také pomocí tzv. externího oznamovacího kanálu, který pro většinu oblastí vede právě Ministerstvo spravedlnosti.
Kolik ministerstvo obdrželo whistleblowing oznámení v roce 2023?
Podle výroční zprávy ministerstva na úseku ochrany oznamovatele za rok 2023 mělo ochranu oznamovatelů na starosti Oddělení pro střet zájmů a protikorupční opatření, které je součástí sekce koordinující tvorbu zákonů a prevenci korupce. Této oblasti se věnovalo celkem šest zaměstnanců tohoto oddělení, přičemž jeden z nich se na ochranu oznamovatelů specializoval výlučně.
Jako gestor zákona o ochraně oznamovatelů převzalo Ministerstvo spravedlnosti po uplynutí transpoziční lhůty roli tzv. příslušného orgánu a úkoly spojené se zavedením a fungováním externího oznamovacího systému. I když Česká republika včas nepřijala národní zákon, evropská směrnice se přímo aplikovala vůči orgánům veřejného sektoru.
V loňském roce, v období před účinností nového zákona, tedy v období od 1. ledna do 31. července 2023, obdrželo Ministerstvo spravedlnosti 19 whistleblowing oznámení. Z toho 18 jich bylo posouzeno jako nespadající do působnosti Směrnice. To poslední, devatenácté, bylo bylo postoupeno Policii ČR.
Po nabytí účinnosti zákona o ochraně oznamovatelů (1. srpna 2023) došlo ke zřetelnému nárůstu oznámení protiprávního jednání podaných prostřednictvím externího oznamovacího systému Ministerstva spravedlnosti. V období od 1. srpna do 31. prosince 2023 přijalo Ministerstvo spravedlnosti celkem 62 oznámení. Z těchto oznámení bylo 40 posouzeno jako nespadající do působnosti zákona o ochraně oznamovatelů nebo bylo zcela zjevně nedůvodných. Zbylých 22 oznámení bylo postoupeno následujícím orgánům:
3 oznámení Policii České republiky
18 inspektorátu práce
1 Kanceláři prezidenta republiky
1 krajskému úřadu
1 Úřadu pro ochranu osobních údajů
1 krajské hygienické stanici
1 finančnímu úřadu.
V několika případech byl na základě jednoho oznámení zaslán podnět více orgánům veřejné moci.
Kdo a na co v roce 2023 oznámil?
Nejčastěji oznamovaná porušení se týkala plnění podmínek na pracovišti a ochrany práv zaměstnanců v režimu zákoníku práce.
Co se týče pracovního zařazení oznamovatelů, nejčastěji se jednalo o osoby v základním pracovněprávním vztahu. Ministerstvo nicméně obdrželo oznámení i od dalších kategorií oznamovatelů, zejména od osob ve služebním poměru či osob plnících úkoly v rámci činnosti právnických osob.
Jak jsou na tom s whistleblowingem další úřady?
V lednu 2024 Ministerstvo spravedlnosti požádalo různé instituce, včetně ústředních správních úřadů, Asociace krajů ČR, Svazu měst a obcí ČR, Hospodářské komory ČR a Svazu průmyslu a dopravy ČR, o spolupráci při sběru statistických dat. Tato data měla sloužit pro zpracování výroční zprávy o činnosti na úseku ochrany oznamovatelů za rok 2023. Dotčené subjekty obdržely jednoduchý dotazník, který měly přeposlat svým členům.
Z veřejnoprávních subjektů odpovědělo na dotazník 55 institucí. Z jejich odpovědí vyplynulo, že 18 subjektů obdrželo celkem 187 oznámení prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému, avšak žádné z těchto oznámení nebylo posouzeno jako důvodné. Z těchto subjektů 10 přijímá anonymní oznámení a 43 je nepřijímá. Většina, konkrétně 42 subjektů, vyloučila přijímání oznámení od osob, které pro ně nevykonávají práci nebo jinou podobnou činnost, zatímco 11 subjektů takové omezení neaplikovalo.
Od územních samosprávných celků obdrželo ministerstvo pouze 3 vyplněné dotazníky. Respondenti uvedli, že v roce 2023 neobdrželi prostřednictvím interního oznamovacího systému žádné whistleblowing oznámení, i když všichni anonymní oznámení přijímají. Dva z nich vyloučili přijímání oznámení od osob, které pro ně nevykonávají práci.
Naopak zástupci soukromoprávních subjektů, oslovení prostřednictvím Svazu průmyslu a dopravy ČR, poskytli odpovědi od 128 zaměstnavatelů. Z nich 16 obdrželo dohromady 53 oznámení, přičemž 11 bylo posouzeno jako oprávněné. Celkem 80 subjektů přijímá anonymní oznámení, zatímco 39 jich anonymní oznámení nepřijímá. Ohledně přijímání oznámení od osob, které nejsou zaměstnanci či nevykonávají podobnou činnost, 40 subjektů takové oznámení nepřijímá, ale 80 subjektů je akceptuje.
Kontrolní činnost Ministerstva spravedlnosti
Na počátku roku 2024 se Ministerstvo spravedlnosti zaměřilo na prověření, jak státní správa plní zákonné povinnosti v oblasti ochrany oznamovatelů. Toto prověřování bylo provedeno ještě před možným zahájením formální kontroly a bylo soustředěno na 100 vybraných státních institucí.
Hlavním úkolem pro tyto instituce bylo zřízení vnitřních oznamovacích systémů a zveřejnění klíčových informací na webových stránkách. Jejich weby mají obsahovat údaje o způsobech oznamování, kontaktní informace na příslušné osoby a informace o tom, zda přijímají oznámení i od externích osob.
Výsledky prověření ukázaly, že 65 ze 100 kontrolovaných subjektů zveřejnilo všechny požadované informace v souladu se zákonem. Naopak 6 institucí o svém oznamovacím systému nezveřejnilo žádné informace, a tedy zákon jednoznačně porušilo. Celkem 12 subjektů mělo na webu zastaralé informace podle dřívější směrnice a 14 subjektů zveřejňovalo neúplné informace – například chyběly údaje o tom, zda přijímají oznámení i od externích osob nebo informace o způsobu oznamování.
Ministerstvo spravedlnosti následně vyzvalo tyto subjekty k nápravě a dodržení zákonných povinností. Pokud instituce své povinnosti nesplní, hrozí jim zahájení řízení o přestupku za porušení zákona o ochraně oznamovatelů a pokuta až do výše 400.000 Kč.
Budoucnost whistleblowingu v České republice
V průběhu roku 2024 se Ministerstvo spravedlnosti bude i nadále důkladně věnovat metodické, poradenské a jiné odborné pomoci v oblasti ochrany oznamovatelů. V tomto roce rovněž zintenzivní svoje kontrolní a dohledové činnosti. Dočkáme se letos první pokuty za porušení zákona o ochraně oznamovatelů? Nechci být špatným prorokem, ale upřímně bych se tomu ani moc nedivila.
